Inondations: tirer des leçons d’expériences québécoises de retrait planifié

Pourquoi s’intéresser aux expériences québécoises de retrait planifié?

Au cours du dernier siècle, le Québec a connu plusieurs fermetures ou relocalisations de milieux de vie, par exemple pour la création de réservoirs hydroélectriques (Saint-Ignace-du-Lac et Saint-Cyriac) ou en raison de leur dévitalisation (onze villages fermés en Gaspésie et au Bas-Saint-Laurent). À l’international, dans un contexte de changements climatiques, la stratégie du retrait planifié de milieux bâtis est de plus en plus envisagée pour les secteurs fortement exposés aux inondations.  

Récemment, dans la foulée des inondations printanières de 2017, 2019 et 2023 au Québec, des centaines de bâtiments abritant des activités résidentielles, commerciales, institutionnelles ou encore industrielles ont été démolis dans le but de réduire la vulnérabilité des personnes et des biens aux inondations. Ces décisions ont toutefois été prises à l’échelle de chaque propriété, sans vision d’ensemble des transformations des milieux de vie. Pour cette raison, plusieurs impacts des démolitions n’ont pas été pris en compte et la relocalisation des personnes et organisations touchées n’a pas fait l’objet d’une planification. 

Ainsi, cet article propose de s’inspirer de véritables démarches de retrait planifié de quartiers qui ont été menées au Québec pour des motifs autres que l’exposition aux inondations. Bien que ces expériences aient leurs écueils, plusieurs leçons peuvent en être tirées afin de guider les municipalités qui voudraient réaliser un tel projet sans mettre en péril la cohésion de leur entité urbaine.

Aperçu des cas analysés

Les démarches étudiées se sont déroulées entre les années 1920 et 1990 à Thetford Mines et Asbestos (aujourd’hui nommée Val-des-Sources), deux villes ayant déplacé et restructuré des milieux de vie pour permettre l’expansion des activités minières, ainsi qu’à Saint-Jean-Vianney, un village relocalisé à la suite d’un glissement de terrain.

Thetford Mines: les «grands dérangements» 

• Contexte: Avant les années 1950, des secteurs bâtis de la paroisse Saint-Maurice ont été construits près des mines en activité. À l’époque, les entreprises minières étaient propriétaires à la fois des droits de surface et des droits miniers, et elles procédaient par baux emphytéotiques pour permettre les constructions. Ces baux incluaient des dispositions leur permettant de reprendre les terrains pour des activités minières. Entre les années 1950 et 1980, plusieurs opérations de retrait planifié d’ensembles bâtis ont été menées à Thetford Mines, dans l’objectif premier de permettre aux entreprises minières de poursuivre, voire de développer, leurs activités. Les objectifs secondaires, selon le cas, étaient de ramener les impacts de leurs activités sur les milieux de vie à un niveau jugé plus acceptable en matière de sécurité et, pour les autorités publiques, de désenclaver une partie de la population et de réduire son mécontentement face aux nuisances. 

• Principales interventions: Les deux démarches de plus grande ampleur sont communément appelées les «grands dérangements». Au total, entre 1953 et 1973, près de 400 maisons de la paroisse Saint-Maurice ont été déplacées, et une centaine d’entre elles l’ont été deux fois. Plusieurs bâtiments institutionnels, commerciaux et religieux ont été démolis, et dans certains cas, reconstruits sur un nouvel emplacement. Ces opérations ont aussi nécessité une restructuration du réseau de transports, incluant la relocalisation de treize kilomètres de voie ferrée, le déplacement de la route nationale 1 en périphérie de la ville, et la construction de rues de contournement des mines pour éviter l’isolement de certains quartiers. Puis, à la fin des années 1980, une douzaine d’autres résidences situées sur la rue Smith ont été déplacées à proximité ou démolies.

Principales interventions du premier «grand dérangement» à Thetford Mines. Source: Vivre en Ville.

Principales interventions du deuxième «grand dérangement» à Thetford Mines. Source: Vivre en Ville.

Asbestos (Val-des-Sources): des empiètements successifs sur les milieux de vie 

• Contexte: Au cours des années 1920 à 1970, plusieurs opérations de retrait planifié d’ensembles bâtis ont été menées à Asbestos (aujourd’hui nommée Val-des-Sources) afin d’agrandir la mine Jeffrey ou de lui permettre de continuer ses activités. C’est ainsi que le centre-ville d’origine, où les premiers ménages s’étaient établis, n’existe plus. Toutes ces opérations de retrait de routes et d’ensembles bâtis ont été menées dans l’intérêt économique de l’entreprise minière américaine Johns-Manville, mais aussi de la communauté locale, cette dernière ayant été dépendante de la mine Jeffrey pendant de nombreuses années. Dans certains cas, des raisons de sécurité publique ont aussi été évoquées. 

• Principales interventions: Graduellement, chaque fois avec l’aval du conseil municipal (et du gouvernement du Québec lorsque la Ville le sollicitait), la mine a «grignoté» les milieux de vie voisins de la mine. L’un des empiètements les plus marquants a été celui du tournant des années 1930, lors duquel le Carré, secteur regroupant presque tous les commerces et services, a disparu. Puis, durant les années 1960 et 1970, des centaines de bâtiments ont été déménagés ou démolis, incluant des résidences, des entreprises, des institutions et des bâtiments religieux. Pour contrebalancer les pertes de milieux de vie, l’entreprise minière a cédé des terrains à la Ville et construit de nouvelles infrastructures. En parallèle, la Ville a planifié l’expansion des milieux bâtis sur les terres agricoles environnantes.

Principales interventions avant les années 1960 à Asbestos. Source: Vivre en Ville.

Principales interventions après 1960 à Asbestos. Source: Vivre en Ville.

Saint-Jean-Vianney: la fermeture d’un village sinistré    

• Contexte: Le 4 mai 1971, un glissement de terrain a emporté 32 hectares de terrain, 42 résidences et 31 personnes à Saint-Jean-Vianney, une municipalité du Saguenay dont le territoire fait maintenant partie de la Ville de Saguenay. Cette catastrophe a laissé un trou de 1,5 kilomètre de long sur 400 mètres de large, grugeant un quartier résidentiel du village. Quelques semaines après, le gouvernement du Québec a annoncé la fermeture complète du village pour des raisons de sécurité, ce qui signifiait qu’environ 240 ménages (près de 1700 personnes) devaient se relocaliser, incluant ceux dont la résidence n’avait pas été directement affectée.

Localisation du glissement de terrain et de l’ancien village de Saint-Jean-Vianney. Source: Vivre en Ville.

• Principales interventions: La majorité des familles ont choisi une relocalisation dans le quartier Plateau-Deschênes: un nouveau lotissement aménagé pour l’occasion dans la municipalité d’Arvida, à 15 kilomètres de Saint-Jean-Vianney. De septembre à décembre 1971, environ 200 maisons ont été déplacées à cet endroit, alors que quelques autres propriétaires propriétaires ont choisi une relocalisation à Chicoutimi-Nord, à Kénogami ou à Shipshaw. Près d’une trentaine de maisons n’ont pu être déplacées et ont dû être démolies, puis reconstruites sur l’emplacement choisi par le ménage. Par la suite, les constructions ont été interdites sur le site de l’ancien village et des éléments commémoratifs de la catastrophe y ont été aménagés.

Principal site de relocalisation des résidences de Saint-Jean-Vianney. Source: Vivre en Ville.

Six enseignements pour le Québec d’aujourd’hui

De l’analyse croisée des démarches de retrait planifié de quartiers à Thetford Mines, Asbestos et Saint-Jean-Vianney ressortent six leçons pour aiguiller les municipalités qui voudraient réaliser un projet de relocalisation tout en maintenant ou en recréant une cohésion de l’entité urbaine, nécessaire à la viabilité de la collectivité.

1. Au-delà du retrait, ne pas négliger de planifier la relocalisation sur un autre site et le réaménagement du site initial 

Dans les trois cas analysés, les démarches menées ou autorisées par les municipalités ne se limitaient pas à acquérir, puis à retirer les bâtiments et les infrastructures des sites à libérer. Elles incluaient la planification de la relocalisation des ménages et de la plupart des institutions et activités économiques. Alors que, à Asbestos, cet aspect se limitait principalement à l’ouverture ou au prolongement de rues, de véritables quartiers ont été créés à Thetford Mines et à Arvida. Pour les bâtiments résidentiels, leur déplacement sur un autre site était généralement privilégié à la démolition suivie d’une reconstruction. La création de nouveaux quartiers pour accueillir la majorité des ménages relocalisés a d’ailleurs contribué à maintenir des liens de voisinage et un sentiment d’appartenance à la communauté. Aujourd’hui, ce volet du processus est d’autant plus crucial, d’une part pour faire face à la crise de l’habitation, d’autre part pour éviter l’étalement urbain et préserver des milieux naturels qui peuvent contribuer à limiter l’ampleur des inondations. 

Transport d’une maison lors du deuxième déménagement du quartier Saint-Maurice de Thetford Mines. Source: Centre d'archives de la région de Thetford, 1971.

De plus, les démarches subséquentes au deuxième déménagement du quartier Saint-Maurice ainsi que celui de Saint-Jean-Vianney permettent de constater l’importance de planifier le réaménagement des sites libérés de l’urbanisation. Une croix et une inscription commémorative ont été ajoutées au cimetière toujours présent dans l’ancien quartier Saint-Maurice, tandis qu’un mémorial et un sentier ont été aménagés aux abords du site du glissement de Saint-Jean-Vianney. Dans les deux cas, une mobilisation citoyenne et plusieurs décennies ont été nécessaires pour que ces aménagements soient réalisés, alors que ces aspects auraient pu être inclus dans la démarche de retrait planifié, comme c’est le cas dans d’autres projets plus récents réalisés à l’extérieur du Québec. 

2. Assurer une participation active des ménages et des organisations touchées à la planification du retrait

Autant à Thetford Mines, à Asbestos qu’à Saint-Jean-Vianney, il est intéressant de constater que la population s’est peu opposée aux projets de retrait. Plusieurs raisons peuvent expliquer cette adhésion, incluant la dépendance aux activités minières à Thetford Mines et à Asbestos, la crainte de revivre une catastrophe à Saint-Jean-Vianney et la mise en place de conditions pour que les ménages soient avantagés par le processus. 

Dans les cas de Thetford Mines et de Saint-Jean-Vianney, la forte adhésion de la population du début à la fin pourrait aussi s’expliquer par le fait qu’elle ait été activement impliquée dans certaines étapes de la planification, comme le choix des modalités de compensation individuelles et du site de relocalisation répondant le mieux à ses besoins. Dans le jargon de la participation publique, ce type d’implication fait partie de la «participation active», qui comprend les activités de dialogue, de délibération et de coconstruction. Elles se distinguent de l’information et de la consultation, deux autres formes de participation publique moins engageantes. 

Enfin, les cas démontrent qu’il est illusoire de chercher à obtenir l’adhésion de la totalité des ménages. Malgré les enjeux de sécurité publique majeurs à Saint-Jean-Vianney, quelques ménages ont voulu rester, mais se sont vu imposer un projet conçu pour répondre aux aspirations du plus grand nombre. À Asbestos, malgré une certaine mobilisation contre une des interventions de retrait, très peu d’expropriations ont finalement été nécessaires. 

3. Mettre en place les conditions pour que les ménages relocalisés en ressortent gagnants

Le montant de la compensation offerte aux ménages et aux organisations concernées par un retrait planifié est un facteur déterminant de leur adhésion au projet. Dans les deux villes minières, l’indemnité offerte par les entreprises minières était généreuse, ce qui explique en partie la faible opposition à ces initiatives pourtant très bouleversantes. À Thetford Mines, lors du premier déménagement, l’aide couvrait le déplacement de la résidence ainsi que le nouveau terrain. À Asbestos, dans les années 1970, les indemnités pour l’acquisition d’une propriété s’élevaient entre 1,5 et 2 fois la valeur de l’évaluation municipale. À Saint-Jean-Vianney, la relocalisation des ménages ayant choisi une relocalisation à Arvida a été entièrement prise en charge. De plus, à Thetford Mines, des programmes d’aide à la rénovation ont permis à la population de terminer le processus avec une résidence en meilleur état qu’auparavant. 

De manière générale, il est crucial de faire en sorte que les personnes touchées ressortent avantagées du processus de relocalisation d’un point de vue financier, mais aussi sur plusieurs autres pans, comme l’accès aux services. Cette proximité a d’ailleurs été l’un des facteurs du choix du site d’Arvida pour la relocalisation de la majorité des ménages de Saint-Jean-Vianney. 

4. Anticiper les impacts négatifs sur le dynamisme économique et les réseaux de déplacement, pour les éviter au maximum

Le retrait d’un quartier est susceptible d’entraîner des conséquences majeures sur la vitalité économique de la collectivité dans son ensemble et sur l’accès, pour les ménages déplacés ou ceux résidant près du quartier retiré, à ses destinations du quotidien (commerces, services, institutions publiques). 

À Thetford Mines, les déménagements ont mené à un certain isolement du quartier Mitchell, qui est resté en place, ce qui a complexifié les déplacements quotidiens de sa population. Des voies de contournement de la mine ont été aménagées, mais cette configuration n’est pas équivalente aux connexions qui existaient auparavant. De plus, la relocalisation de la route nationale 1 dans l’ouest de la ville a fait en sorte que son centre-ville n’est plus un passage obligé pour la circulation de transit, ce qui a eu un impact négatif sur sa vitalité. Cette modification a d’ailleurs fortement orienté le développement subséquent de la ville dans cette direction. 

À Asbestos, les conséquences ont été plus dramatiques: le centre-ville historique a complètement disparu et aucun autre secteur n’a repris son dynamisme, malgré une mobilisation des commerçants à plusieurs moments au travers de ces perturbations. Cette expérience démontre qu’un milieu de vie de ce type ne se recrée pas facilement.

Le Carré, cœur de village d’Asbestos, en 1924. Source: Société d'histoire d'Asbestos, Fonds Gonzague Dubois.

Pour les municipalités exposées aux inondations qui envisagent le retrait planifié d’un milieu de vie particulièrement vulnérable, cette décision n’est pas à prendre à la légère, en particulier lorsque tous ses impacts indirects sont pris en compte. Une planification fine et des interventions seront nécessaires pour restructurer les réseaux de déplacements et assurer un accès aux commerces et services du quotidien pour la population relocalisée, mais aussi pour celle qui reste à proximité du site désurbanisé. 

5. Partager la responsabilité du financement avec les gouvernements supérieurs

Dans les trois cas étudiés, le financement de l’acquisition des propriétés, du déménagement et de l’installation des ménages sur de nouveaux sites a été en grande partie assuré par des acteurs non municipaux, soit les entreprises minières, le gouvernement du Québec ou le gouvernement du Canada. Même aujourd’hui, il est peu probable qu’une municipalité soit en mesure de financer elle-même l’entièreté d’une telle opération. Le Programme général d’assistance financière lors de sinistres du gouvernement du Québec est le principal outil existant pour financer l’acquisition de propriétés privées, mais il n’est pas conçu pour de réelles démarches de retrait planifié, notamment parce qu’il n’est disponible qu’après un sinistre. Or, pour qu’une municipalité s’engage dans une telle démarche, une prévisibilité du financement est nécessaire, sans quoi l’adhésion d’une forte majorité des ménages et des organisations touchées pourrait ne pas être au rendez-vous. 

6. Soutenir la préservation de la mémoire collective et du patrimoine

À Thetford Mines et à Saint-Jean-Vianney, les démarches de retrait planifié ont permis une certaine forme de préservation de la mémoire collective et du patrimoine en priorisant les déplacements de bâtiments plutôt que les démolitions. À Thetford Mines, les odonymes de l’ancienne paroisse Saint-Maurice ont été redonnés aux rues du nouveau quartier. Dans les trois cas, des aménagements commémoratifs ont été implantés sur les sites désurbanisés ou à proximité. Ces éléments ont le potentiel de contribuer tant au maintien du sentiment d’appartenance qu’à la cohésion de l’entité urbaine, et donc au succès d’une démarche de retrait planifié. 

Mémorial sur le site de la catastrophe. Source: Ville de Saguenay.

À retenir

• Le retrait planifié de milieux de vie n’est pas nouveau pour le Québec. Nous pouvons tirer des leçons de nos expériences du dernier siècle pour concevoir des démarches exemplaires de réduction des risques liés aux inondations. 

• Les municipalités ne pourront pas y arriver seules, en particulier en matière de financement, mais elles ont un rôle crucial à jouer en matière de planification de l’aménagement du territoire, de participation publique et de préservation de la mémoire collective. 

• Le retrait planifié demeure une démarche éprouvante pour les parties prenantes et pour la cohésion de l’entité urbaine touchée. Lorsqu’elle s’avère nécessaire, elle offre toutefois une fenêtre d’opportunité pour repenser l’aménagement des milieux de vie. 

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