Pouvoir exceptionnel de dérogation: en tirer le meilleur et éviter les pièges (PL31)

Le pouvoir exceptionnel de dérogation aux règlements d'urbanisme octroyé aux municipalités québécoises est un levier sans précédent pour accélérer la construction de logements. Encore faut-il s'en servir aux bons endroits et pour les bons projets. Vivre en Ville propose aux décisionnaires et aux équipes professionnelles des municipalités de s'y pencher en cinq temps :

1. Comprendre le pouvoir exceptionnel et les enjeux de son utilisation;

2. Résumer les mécanismes prévus par la loi;

3. Identifier les principes clés devant guider l’utilisation du pouvoir exceptionnel;

4. Traduire les principes en actions concrètes;

5. Formaliser les balises dans une résolution-cadre.
   
   

1. Comprendre le pouvoir exceptionnel et les enjeux de son utilisation

Un pouvoir exceptionnel pour répondre à l’urgence

Dans la foulée de la crise de l’habitation, qui s’exprime par une catastrophique pénurie de logements et une explosion des coûts pour se loger, le gouvernement du Québec a procédé en 2024 à des modifications législatives octroyant de nouveaux pouvoirs aux municipalités, notamment en matière d’aménagement du territoire et de fiscalité.

Par l’entremise de la Loi modifiant diverses dispositions législatives en matière d’habitation¹, initialement connue sous le nom de Projet de loi 31 (PL31), le gouvernement du Québec a entre autres octroyé aux municipalités le pouvoir temporaire de déroger à tous les règlements d’urbanisme sous certaines conditions (voir partie 2).

Cette capacité d’exception vise à accélérer la construction de logements à l’intérieur du périmètre d’urbanisation en évitant les étapes de modifications réglementaires souvent requises pour la réalisation de projets de consolidation. Dans un contexte de pénurie, où le temps compte, chaque projet accéléré rapproche un peu plus de la possibilité d’un toit pour toutes et tous.

Un levier pour combler l’écart entre les besoins et les règlements

Les règlements d’urbanisme actuellement en vigueur dans plusieurs municipalités ne permettent pas de répondre adéquatement aux besoins résidentiels. Le zonage désuet, trop restrictif ou incohérent avec les intentions récentes, constitue un obstacle majeur à la construction de logements dans les milieux déjà urbanisés.

Il est évidemment possible de modifier ces règlements, mais la démarche est longue, complexe et vulnérable aux blocages. Le pouvoir exceptionnel permet ainsi de lever plus rapidement les freins pour autoriser certains projets.

Par ailleurs, en réduisant les incertitudes liées à d’éventuelles mobilisations citoyennes, le pouvoir de dérogation peut éviter que des projets intéressants voient leur portée réduite, par exemple en les menant à proposer moins de logements, voire que leur réalisation soit mise à risque.

S’il est utilisé de manière soutenue, il pourrait entraîner une transformation importante des milieux bâtis, en rendant possibles des projets plus denses que ceux actuellement permis, et donc une augmentation significative et plus rapide de l’offre de logements.

Mais encore faut-il que les décisions prises soient alignées avec les besoins locaux, et idéalement avec une vision d’aménagement en construction ou déjà exprimée. Sans quoi, l’utilisation du pouvoir exceptionnel pourrait s’avérer contreproductive.

Des balises pour un usage rigoureux

Pour créer des communautés durables, résilientes et équitables, les municipalités doivent se doter de balises qui orientent leurs décisions, encadrent les projets admissibles et justifient le recours au pouvoir de dérogation.

Un projet autorisé de telle sorte, qui échappe aux procédures habituelles, devrait en retour servir l’intérêt collectif en répondant à des besoins du milieu et en offrant une contribution positive au quartier et au territoire.

En l’absence de lignes directrices, les décisions risquent d’être prises à la pièce, au détriment de la cohérence de l’aménagement. Cette vulnérabilité s'accentue lorsque des décisions paraissent, à tort ou à raison, arbitraires ou empreintes de favoritisme, ce qui peut à son tour miner la crédibilité de la planification municipale et la confiance de la population envers ses élus.

Ce manque de balises ne touche pas seulement la crédibilité du processus: il peut aussi mener à autoriser la réalisation de projets peu porteurs sur le plan de l’optimisation de l’urbanisation, notamment ceux implantés en milieu naturel ou agricole, excentrés ou axés sur une logique autoroutière, ou dominés par le stationnement de surface.

De tels projets ne feraient que nous éloigner des objectifs de qualité des milieux de vie, de réponse aux besoins de la population, de résilience climatique et de préservation des territoires naturels et agricoles (notamment portés par la Politique nationale de l’architecture et de l’aménagement du territoire).

En d’autres mots, on doit construire plus de logements plus rapidement, mais on doit aussi veiller à bien le faire.

Un outil transitoire, en parallèle d’une démarche de planification long terme

Il faut être conscients que le pouvoir exceptionnel n’est pas une solution pérenne au déficit de planification. Une réglementation qui permet d’emblée une densification de plein droit prévisible et aux bons endroits offre un potentiel bien plus grand, et constitue la solution à privilégier.

Une densification permise de plein droit offre une plus grande prévisibilité, évite les démarches complexes et permet de raccourcir les délais de réalisation des projets, tout en veillant à la cohérence avec une vision plus large. Planifiée de façon assumée, cette densification de plein droit pourrait même contribuer à réduire la pression foncière en limitant la spéculation.

Ainsi, le pouvoir dérogatoire doit être vu comme un outil transitoire, utile pour débloquer des projets pertinents, le temps que la vision d’aménagement et les règlements soient mis à jour.

2. Les mécanismes prévus par la loi: comment le pouvoir exceptionnel fonctionne-t-il?

3. Quatre principes clés pour guider l’application du pouvoir exceptionnel 

Pour s’attaquer à la crise de l’habitation et pour créer des milieux de vie complets et durables, Vivre en Ville propose que l’application du pouvoir exceptionnel soit guidée par les principes suivants: 

• Principe 1: Reconstruire les villes, les banlieues et les villages sur eux-mêmes pour consolider les milieux de vie et freiner l’étalement urbain.

• Principe 2: Créer les conditions pour un accroissement massif de l’offre résidentielle.

• Principe 3: Favoriser des projets à la hauteur des besoins collectifs.

• Principe 4: Se baser sur une vision d’aménagement concertée pour encadrer l’utilisation du pouvoir.

Principe 1: Reconstruire les villes, les banlieues et les villages sur eux-mêmes pour consolider les milieux de vie et freiner l’étalement urbain

La localisation d'un projet est un critère déterminant dans l'analyse d'une demande de dérogation : à projet égal, elle change tout. Le pouvoir exceptionnel devrait ainsi être réservé aux projets qui s'inscrivent dans des milieux de vie complets ou qui ont le potentiel de le devenir, ceux qui allient croissance résidentielle et optimisation des milieux de vie.

Les efforts municipaux en habitation doivent s'inscrire dans une stratégie de densification, de consolidation et de requalification dans les milieux bien desservis par les infrastructures de mobilité durable et où l'on trouve une diversité d'activités du quotidien. 

L'étalement urbain met en péril l'autonomie alimentaire et la biodiversité, allonge les distances de déplacement et entretient la dépendance à l'automobile, autant de raisons pour lesquelles les municipalités doivent saisir les occasions de reconstruire les milieux bâtis existants sur eux-mêmes.

Les territoires municipaux regorgent de terrains sous-utilisés bien localisés — dents creuses, aires de stationnement, bâtiments désuets — qui peuvent accueillir de nouvelles constructions sans qu'il soit nécessaire de toucher aux milieux naturels ou agricoles. Le potentiel de consolidation existe dans presque toutes les municipalités québécoises: c'est pour s'en saisir que le pouvoir de dérogation a tout son sens.

Principe 2: Créer les conditions pour un accroissement massif de l’offre résidentielle

La croissance du parc résidentiel est actuellement nettement insuffisante pour subvenir aux besoins de la population et ralentir l’augmentation des coûts pour se loger. Le pouvoir exceptionnel octroyé aux municipalités doit être utilisé pour contribuer significativement à pallier le manque en habitation, en attendant de débloquer le potentiel constructible par la réglementation d’urbanisme, de plein droit.

Par ailleurs, si on souhaite obtenir une abondance de logements, il faut mettre à profit le pouvoir exceptionnel pour mettre les bouchées triples et s’assurer que les projets aux bons endroits soient nettement plus denses que ceux qui auraient été permis par la réglementation en vigueur.

Cela implique de lever les barrières à une utilisation optimale du foncier, de faciliter la réalisation de projets de consolidation dans les secteurs les plus pertinents, et de saisir chaque occasion de consolidation à son plein potentiel.

Cependant, le pouvoir exceptionnel, en tant que mesure transitoire, ne doit pas se substituer à une planification fine de l’aménagement du territoire. Il doit s’inscrire dans un chantier de planification et de refonte réglementaire cohérente avec les objectifs de densification aux bons endroits.

Principe 3: Favoriser des projets à la hauteur des besoins collectifs

Alors que les municipalités ont le pouvoir de permettre plus, elles peuvent également exiger plus.

Le pouvoir exceptionnel représente une occasion de dépasser le simple ajout de logements pour autoriser des projets qui répondent aux besoins et défis collectifs. Deux dimensions sont ici incontournables : des habitations pour tous et la qualité des milieux de vie.

Les projets à but non lucratif, logements sociaux, coopératives d'habitation, logements étudiants et autres habitations répondant à des besoins particuliers devraient être favorisés en priorité. Structurellement plus difficiles à financer que les projets lucratifs, ils bénéficient particulièrement de la flexibilité qu'offre le pouvoir exceptionnel, notamment en matière de densité.

Les municipalités peuvent également exiger une diversité de logements sur le plan de la superficie, du nombre de chambres et des modes d'occupation, pour permettre une réelle mobilité résidentielle et éviter qu'un ménage soit contraint de rester dans un logement inadéquat faute d'options adaptées.

Le pouvoir exceptionnel doit également servir de levier pour que les projets autorisés bonifient le milieu de vie dans lequel ils s'insèrent et contribuent au développement durable du territoire. Cela peut se traduire par du verdissement, la présence de commerces et services de proximité, des équipements collectifs, des infrastructures de mobilité active, ou encore des choix de conception favorables à la décarbonation et à la résilience climatique. Alors que les municipalités ont le pouvoir de permettre plus, elles peuvent également exiger plus.

Principe 4: Se baser sur une vision d’aménagement concertée pour encadrer l’utilisation du pouvoir

Le pouvoir exceptionnel ne devrait pas être considéré par les municipalités comme une façon d’échapper à la collaboration avec la population et les organismes dans le développement d’une vision partagée du devenir des milieux de vie.

En amont de l’utilisation du pouvoir exceptionnel, la municipalité devrait avoir formalisé une vision d'aménagement municipale, ou du moins pour les secteurs stratégiques appelés à se densifier. Si une vision concertée a été récemment élaborée et a servi de base à la mise à jour des règlements d’urbanisme, il ne devrait pas y avoir de raison de les outrepasser en recourant au pouvoir exceptionnel.

Cependant, si la vision est inexistante ou désuète et ne permet donc pas de répondre aux besoins et impératifs actuels, la municipalité doit se doter d’une nouvelle vision élaborée de concert avec la population avant d’utiliser le pouvoir, ou du moins en établir les principes directeurs. Cette vision sera d’ailleurs à la base d’une mise à jour des règlements de zonage, une finalité à ne pas perdre de vue.

4. Traduire les principes clés en actions concrètes

Pour guider les municipalités dans l’application du pouvoir exceptionnel, Vivre en Ville propose une série d’actions visant à mettre en œuvre les quatre principes précédemment mentionnés.

Principe 1: Reconstruire les villes, les banlieues et les villages sur eux-mêmes pour consolider les milieux de vie et freiner l’étalement urbain

• Action 1: Limiter le territoire d'application du pouvoir exceptionnel aux secteurs prioritaires de densification, c’est-à-dire aux secteurs déjà urbanisés et qui sont les plus enclins à renforcer la vitalité des milieux de vie et à favoriser le recours aux déplacements actifs et collectifs (p. ex. centre-ville, aire TOD, cœur de quartier). Concrètement, il est pertinent d'identifier ce territoire d’application dans une résolution-cadre visant à encadrer l’exercice du pouvoir. Cette résolution-cadre pourrait également, par exemple, contenir d’autres critères d’admissibilité:

  • nombre minimal de logements;

  • réduction significative du nombre de cases de stationnement;

  • proportion minimale de logements à but non lucratif.

• Action 2: À l’intérieur de ces secteurs, cibler avant tout les terrains sous-utilisés (p. ex. aires de stationnement, terrains vagues, dents creuses, bâtiments désuets). Une étude de consolidation en amont peut permettre de les identifier.

Principe 2: Créer les conditions pour un accroissement massif de l’offre résidentielle

• Action 3: Être proactif en adoptant une série de mesures réglementaires normatives d’urbanisme visant à accroître le nombre de logements. La croissance résidentielle ne doit pas s'appuyer uniquement sur le nouveau pouvoir discrétionnaire exceptionnel. Par exemple:

  • Autoriser de plein droit la densification, partout jusqu’à trois étages (p. ex. Ville d’Auckland), ou presque partout jusqu’à trois logements (p. ex. Colombie-Britannique)

  • Autoriser au moins jusqu’à huit étages près du transport collectif structurant, sur la majorité du territoire des périmètres d’urbanisation (p. ex. Ville de Minneapolis, Colombie-Britannique).

  • Supprimer les exigences minimales en matière de stationnement résidentiel partout sur le territoire (p. ex. Ville de Sherbrooke,  Ville d’Edmonton).

• Action 4: Utiliser le pouvoir exceptionnel en priorisant les projets qui augmentent significativement la densité des milieux à consolider prioritairement.

• Action 5: Utiliser, en parallèle du pouvoir exceptionnel, des mécanismes fiscaux pour favoriser la densification. Par exemple:

  • Taxer l’espace de stationnement non résidentiel (p. ex. Ville de Longueuil, Ville de Laval).

  • Taxer les logements inoccupés tel que maintenant permis par le gouvernement du Québec (p. ex. Colombie-Britannique).

  • Instaurer des taux de taxation plus avantageux pour les projets denses et localisés dans les secteurs prioritaires de densification tels que permis depuis la sanction de la loi 39⁶.

• Action 6: Dans le cas d’un projet mixte, utiliser le pouvoir exceptionnel lorsque la superficie de plancher consacrée au résidentiel représente au moins 75% du projet (la superficie dédiée au stationnement devrait compter dans le calcul de la superficie de plancher commerciale).

• Action 7: Planifier d’ores et déjà la fin de la validité de ce pouvoir dérogatoire en faisant évoluer le zonage actuel et en se dotant de planifications détaillées pour certains secteurs stratégiques (les centralités notamment) afin de permettre la densification de plein droit plutôt que par l’entremise d’une mesure d'exception.

Principe 3: Favoriser des projets à la hauteur des besoins collectifs

• Action 8: Utiliser le pouvoir exceptionnel pour stimuler en premier lieu la construction de logements à but non lucratif.

• Action 9: Veiller à ce que les projets autorisés contribuent à la diversification de l’offre résidentielle en matière de superficie, de nombre de chambres et de modes d’occupation.

• Action 10: Utiliser le pouvoir exceptionnel comme levier pour exiger des projets qui répondent aux besoins collectifs, notamment en matière de milieux de vie complets (commerces et services de proximité, équipements collectifs) ou d'objectifs environnementaux (verdissement, décarbonation, résilience climatique).

Principe 4: Se baser sur une vision d’aménagement concertée pour encadrer l’utilisation du pouvoir

• Action 11: Aller au-delà du minimum légal en matière de consultation citoyenne afin de tendre vers une participation active en amont de l’approbation de projets particuliers. Si le pouvoir exceptionnel est utilisé sans être accompagné d’un travail en profondeur sur la place de la participation publique dans le développement d’une vision commune sur les transformations nécessaires, la légitimité des municipalités de mener à bien les nécessaires transformations urbaines sera alors en jeu.

• Action 12: Nourrir un dialogue continu avec la population et les organismes. Celui-ci devrait prioritairement avoir lieu à l'échelle de la vision d’un secteur ou même de la municipalité, puisque c’est à cette échelle qu’une forme de contrat social souple peut prendre forme.
  
  

5. Formaliser les balises : vers une résolution-cadre

L'adoption d'une résolution-cadre, soit un cadre général d'application adopté par le conseil municipal, constitue l'un des leviers les plus efficaces pour baliser le recours au pouvoir exceptionnel. Ce type de résolution vise à préciser dans quels contextes, pour quels types de projets et sous quelles conditions la municipalité est prête à y recourir.

Concrètement, la résolution-cadre pourrait préciser :

• le territoire d'application (p. ex. secteurs admissibles, exclusions explicites);

• la localisation préférentielle (p. ex. centralités, secteurs bien desservis par le transport collectif);

• les critères d'admissibilité (p. ex. proportion de logements à but non lucratif, abordables ou répondant à des besoins résidentiels particuliers, nombre minimal de logements, densité minimale);

• la nature du projet et sa contribution au milieu (p. ex. diversification résidentielle, verdissement, espaces collectifs, commerces et services de proximité, infrastructures de mobilité active);

• les objectifs environnementaux (p. ex. décarbonation, résilience climatique);

• le processus décisionnel (p. ex. instance responsable, mécanismes de consultation, transparence et reddition de comptes).

Elle permet ainsi de garantir que son utilisation serve réellement les objectifs de consolidation urbaine et de qualité des milieux de vie, tout en offrant une meilleure prévisibilité aux porteurs de projets, comme à la population.

Références

1. QUÉBEC (2024). Projet de loi n० 31 - Loi modifiant diverses dispositions législatives en matière d’habitation, chapitre 2, adopté le 21 février 2024, Québec, Éditeur officiel du Québec.

2. QUÉBEC (2025). Projet de loi n० 79 - Loi édictant la Loi sur les contrats des organismes municipaux et modifiant diverses dispositions principalement aux fins d’allègement du fardeau administratif des organismes municipaux, chapitre 2, sanctionné le 25 mars 2025, Québec, Éditeur officiel du Québec.

3. UNION DES MUNICIPALITÉS DU QUÉBEC (2024). Pouvoir extraordinaire de déroger à la réglementation d’urbanisme en habitation, Aide-mémoire. 2 p.

4. ORDRE DES URBANISTES DU QUÉBEC (2024). « La loi no 31 et le pouvoir exceptionnel de dérogation aux règlements d’urbanisme », Ordre des Urbanistes du Québec. [En ligne] (consulté le 2 avril 2024).

5. QUÉBEC (2025). Projet de loi n० 57 - Loi édictant la Loi visant à protéger les élus municipaux et à favoriser l’exercice sans entraves de leurs fonctions et modifiant diverses dispositions législatives concernant le domaine municipal, chapitre 24, sanctionné le 6 juin 2024, Québec, Éditeur officiel du Québec.

6. QUÉBEC (2024). Projet de loi n० 39 - Loi modifiant la Loi sur la fiscalité municipale et d’autres dispositions législatives, chapitre 33, sanctionné le 8 décembre 2023, Québec, Éditeur officiel du Québec.