Instiguer le changement grâce au zonage

L’ampleur de la présence des habitations de moyenne densité au sein des milieux de vie n’est pas uniquement due aux préférences individuelles des résidents d’un endroit. Même si les notions de zonage deviennent de plus en plus connues du grand public, encore peu de gens savent que c’est bel et bien le zonage qui décide si certains types d’habitations sont autorisés dans un milieu de vie ou non. Cet outil, plus qu’un simple règlement, façonne nos milieux de vie et impacte la diversité d’habitations qui s'offrent à nous.

L’absence du Missing Middle Housing : une affaire de zonage

En Amérique du Nord et plus largement dans les pays d’héritage anglo-saxon, le zonage pèse lourd dans les questions d’aménagement du territoire. Si les maisons individuelles y occupent une si forte proportion de l’offre de logements, c’est avant tout à cause du zonage restrictif qui interdit toutes autres formes d’habitations sur une grande partie du territoire. Par exemple, aux États-Unis, on évalue que le zonage réservé exclusivement aux maisons individuelles représentent 75 % de la superficie des sols à usage résidentiel (Badger et Biu, 2019). Au Canada, on estime que plus de la moitié des espaces résidentiels permettent uniquement les maisons individuelles (Allen, 2022). Si, au Québec, plusieurs villes ont la chance d’avoir des habitations de moyenne densité grâce à leur développement antérieur à l’avènement de l’automobile, il reste que les quartiers composés majoritairement de maisons individuelles sont légion.

De l’autre côté, le zonage plus permissif en matière de densité est généralement confiné dans les centres-villes ou en bordure de voies de circulation achalandées, voire d’autoroutes. Ainsi, à cause de cette façon de pratiquer le zonage, on observe des formes résidentielles se situant aux deux extrémités du spectre de la densité dans un grand nombre de villes et municipalités qui peinent à offrir une diversité de logements pour répondre aux besoins changeants des résidents. En faisant ainsi, les acteurs locaux se menottent dans des formes urbaines qui ne laissent guère place à l’évolution des espaces urbains. Cette situation pousse de plus en plus de juridictions municipales, régionales et mêmes nationales à assouplir les règlements de zonage pour créer un contexte favorable à l’émergence d’un Missing Middle Housing.

Le zonage au service d’une densité diversifiée

L’augmentation de la capacité résidentielle par le zonage est un outil de plus en plus utilisé pour stimuler la construction d'habitations de moyenne densité dans des quartiers majoritairement dominés par la maison individuelle. Ce qu’on appelle communément upzoning en anglais consiste à modifier les règlements de zonage résidentiel pour intensifier le développement sur les terrains déjà bâtis dans le but de permettre des transformations incrémentales des milieux de vie.

Concrètement, l’objectif de l'intensification du zonage est triple. Premièrement, elle cherche à densifier les espaces urbains en permettant, voire en obligeant dans certains cas, la construction de plus d’unités d’habitation par parcelle. Deuxièmement, elle permet la construction d’une diversité de types de logements qui peuvent répondre aux besoins des parcours résidentiels de l’ensemble de la population. Troisièmement, grâce à l’augmentation de l’offre, le zonage permettant la densité moyenne est utilisé comme une mesure pour faire baisser les prix résidentielles en répondant mieux à la demande de plus en plus forte qui met une pression sur les valeurs foncières.

Autoriser une densité moyenne à l’échelle d’un territoire par le zonage n’implique pas que les milieux se densifieront fortement en un coup de baguette magique. Par contre, cela permettra au cadre bâti de se transformer graduellement et de se renouveler en fonction du cycle de vie des bâtiments résidentiels. C’est la voie qu’ont prise plusieurs juridictions d’héritage anglo-saxon où la maison individuelle domine. 

Minneapolis: un cocktail de modifications réglementaires pour stimuler la construction

Par exemple, en 2020, Minneapolis est devenue la première ville majeure des États-Unis à interdire le zonage exclusif pour les maisons individuelles. Cette réforme règlementaire incluait plusieurs autres mesures visant à densifier les quartiers de faible densité telles que la suppression des exigences en matière de stationnement, un zonage permettant une plus forte densité près des corridors de transport collectif et l’instauration d’une hauteur minimum pour les bâtiments au centre-ville. C’est d’ailleurs cette multiplicité de mesures qui semble avoir porté fruit selon certains analystes (Blumgart, 2022).

En effet, la mise en commun de ces mesures ont eu pour effet de mener à une stagnation de la croissance des prix des loyers, une croissance dans la construction de plex, une chute du nombre moyen de cases de stationnement dans les nouvelles constructions et même une décroissance de l’itinérance en comparaison avec d’autres grandes villes de la région des Grands Lacs (Maltman, s. d.). 

Auckland: une audace récompensée

Un autre exemple fort est celui d’Auckland (Vivre en Ville, 2023). Dès 2016, la métropole néo-zélandaise a autorisé un minimum de trois unités sur 75 % des parcelles jusque-là réservées aux maisons individuelles à l’intérieur de ses premières couronnes de banlieues. Ceci a eu un effet considérable sur les espaces visés. En effet, depuis la réforme, le nombre de permis de construction émis a explosé principalement dans la première couronne près des quartiers centraux et la croissance des prix a ralenti (même ceux des maisons individuelles) (Government of New Zealand, 2023; Greenaway-McGrevy et Phillips, 2022; Maltman, 2023).

Si la région d’Auckland était de loin la région du pays ayant les prix résidentiels les plus élevés, elle est maintenant en deuxième position derrière la région de la Ville de Tauranga (Swift, 2024). Les espoirs suscités par l'augmentation de la capacité résidentielle par le zonage sont tels que le gouvernement national a introduit une autorisation similaire dans une politique nationale en aménagement pour stimuler la construction dans le créneau du Missing Middle Housing dans les cinq métropoles du pays. 

Si les exemples de Minneapolis et d’Auckland sont parmi les plus documentés, d’autres exemples intéressants commencent à également émerger (p. ex. Californie, Oregon, Ontario, Colombie-Britannique).

Mettre fin au zonage restrictif: par où commencer?

Pour permettre l’émergence des formes du Missing Middle Housing grâce au zonage, il ne faut pas se limiter à abolir le zonage exclusif aux maisons individuelles. L’intensification du zonage n’est qu’un morceau du casse-tête. Elle n’est pas une fin en soi, mais un moyen d’atteindre nos objectifs en matière de diversification de l’offre résidentielle. Pour aider le zonage à remplir son rôle, d’autres mesures doivent être prises en parallèle :

• identifier les espaces à renforcer et ceux à ne pas renforcer pour que la densité contribue à la vitalité et la complémentarité des milieux de vie et non à la compétition entre ceux-ci;

• réduire significativement la place dédiée à l’automobile en supprimant les exigences en matière de stationnement pour mieux utiliser l’espace et pour permettre une rentabilité plus forte des projets résidentiels de moyenne de densité;

• adopter des mesures d’écofiscalité ciblant la sous-utilisation du sol (c.-à-d. stationnement de surface, terrains vagues, bâtiments à faible emprise au sol);

• accompagner les parties prenantes dans leur participation à l’effort de transformation des milieux de vie visant à introduire une moyenne densité résidentielle;

• améliorer l’offre de mobilité durable dans les quartiers où l’on souhaite faire émerger la moyenne densité.

Références

ALLEN, Jeff (2022). « Mapping exclusionary residential zoning in four Canadian cities », The School of Cities, Toronto. [En ligne] (consulté le 28 mars 2024).

BADGER, Emily et Quoctrung BUI (2019). « Cities Start to Question an American Ideal: A House With a Yard on Every Lot », The New York Times, New York. [En ligne] (consulté le 28 mars 2024).

BLUMGART, Jake (2022). « How Important Was the Single-Family Zoning Ban in Minneapolis? », Governing, Californie. [En ligne] (consulté le 28 mars 2024).

GOVERNMENT OF NEW ZEALAND (2023). Rental bond data, January 1993 to February 2023. Government of New Zealand - Tenancy services rental bond date. [En ligne]

GREENAWAY-MCGREVY, Ryan et Peter C.B. PHILLIPS (2022). « The impact of upzoning on housing construction in Auckland », Cowles Foundation Discussion Papers, no. 2330, p. 1-44. [PDF]

MALTMAN, Matthew (s. d.). « Minneapolis », One Final Effort, Sydney (Australie). [En ligne] (consulté le 28 mars 2024).

MALTMAN, Matthew (2023). « Auckland », One Final Effort, Sydney (Australie). [En ligne] (consulté le 28 mars 2024).

SWIFT, Molly (2024). « The region that's overtaken Auckland as most expensive place to rent », Newshub, Auckland (Nouvelle-Zélande). [En ligne] (consulté le 28 mars 2024).

VIVRE EN VILLE (2023). L’augmentation de la capacité résidentielle: les leçons du cas d’Auckland. Carrefour.vivreenville.org. [En ligne]