L’ère de l’étalement zéro et de la sobriété foncière

À la suite du dévoilement du plan de mise en œuvre de la Politique nationale de l’architecture et de l’aménagement du territoire (PNAAT) et de l’adoption du projet de loi 16 modifiant la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU) en juin dernier, deux consultations publiques qui auront des conséquences majeures sont actuellement en cours: la consultation nationale sur le territoire et les activités agricoles et celle sur les nouvelles orientations gouvernementales en aménagement du territoire (OGAT). Alors que l’été 2023 est tragiquement celui des records climatiques et des événements météorologiques extrêmes, les décisions qui découleront de ces démarches seront déterminantes pour la capacité du Québec à lutter contre les changements climatiques, s’y adapter et protéger la biodiversité.

Les OGAT définissent les principaux objectifs du gouvernement du Québec en matière d’aménagement et encadrent le contenu de l’ensemble des documents de planification territoriale adoptés par les municipalités locales, les municipalités régionales de comté (MRC) et les communautés métropolitaines de Montréal et de Québec. Quant à la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (LPTAA), elle constitue un des principaux pans de notre cadre d’aménagement, protégeant des terres qui représentent près de 5% du territoire québécois des pressions d’urbanisation. 

Mesurons bien l’importance des démarches en cours. La réforme du cadre d’aménagement conditionnera la qualité et l’accessibilité des milieux de vie que nous lèguerons aux prochaines générations, ainsi que l’intégrité du territoire. Les décisions qui seront prises dans les prochains mois affecteront à long terme la santé des écosystèmes, des collectivités, des populations et des finances publiques.

Viser l’étalement zéro

Une cible claire devrait guider l’ensemble des décisions à prendre. Nous devons viser l’étalement zéro. Nous nous sommes déjà beaucoup trop étalés au Québec. Au cours des dernières décennies, notre consommation de territoire a augmenté à un rythme nettement plus rapide (entre deux et trois fois selon les décennies) que la croissance de la population. En d’autres mots, chaque québécois utilise aujourd’hui nettement plus d’espace, avec pour conséquence d'accroître autant les dépenses en infrastructures, la pression sur les milieux naturels et agricoles que les distances à parcourir. 

C’est dans notre mémoire «Désormais» que nous avons la première fois appelé le ministère des Affaires municipales à viser l’étalement zéro.

Extrait:
« Le Québec vit, depuis des décennies, dans l’ère de l’étalement urbain. [...] Dans la plupart des collectivités, les milieux déjà urbanisés comportent de nombreux espaces sous-utilisés: friches et terrains vacants, stationnements de surface, bâtiments désuets, parcelles déjà construites mais pouvant être optimisées, etc. Tous ces milieux constituent un potentiel de consolidation pour accueillir les activités et les ménages supplémentaires attendus pour les prochaines décennies. La [politique nationale] doit fixer l’objectif de l’étalement zéro et permettre au Québec d’entrer résolument dans l’ère de la consolidation. »

Une cible irréaliste? Pas du tout. D’une part, le gouvernement reconnaît lui-même que les périmètres d'urbanisation (PU) déjà existants contiennent suffisamment d'espace pour accueillir tous les nouveaux ménages, au moins pour les deux prochaines décennies. Mais encore faut-il que la croissance à l’intérieur des PU s'y fasse correctement. L’étalement zéro ne veut certainement pas se traduire par un développement à l’intérieur des PU en mode surburbain. Ça aussi, c’est de l’étalement! 

D’autre part, la France a, quant à elle, placé au coeur de son Plan biodiversité un objectif très ambitieux: zéro artificialisation nette des sols d’ici 2050 et de «réduire de 50 % le rythme d’artificialisation et de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers d’ici 2030 par rapport à la consommation mesurée entre 2011 et 2020».

Pour être bien honnête, le concept d’étalement zéro que nous proposons demeure en partie à être défini en fonction du contexte québécois. Reste que l’intention doit être claire: nous devons sortir pour de bon de l’ère de l’étalement.

L’ère de la sobriété foncière et de la consolidation

L’étalement est notamment causé par le développement immobilier, certes, mais aussi par l’artificialisation des sols liée aux activités commerciales et industrielles. Dans chacun des domaines, la consolidation est la principale solution. 

Nous entendons de plus en plus parler de l’importance d’économiser l’énergie renouvelable pour réussir la transition écologique. Depuis quelques mois, les décideurs québécois, dont le ministre de l’Économie et de l’Énergie Pierre Fitzgibbon, ont commencé à utiliser le terme «sobriété énergétique». L’idée est assez simple: tout mettre en place pour cesser de gaspiller l’énergie. En matière d’aménagement, le pendant est l’expression «sobriété foncière». Il s’agit d’utiliser le territoire efficacement pour cesser de le gaspiller. 

Le développement étalé se traduit par une plus grande consommation de ressources à maints égards, notamment en transport (des distances toujours plus grandes) et en habitation (des maisons toujours plus grosses). Soyons clairs: il n’y aura pas de conservation de milieux naturels sans consolidation. Il n’y aura pas de mobilité durable sans consolidation. Il n’y aura pas non plus de sobriété énergétique sans consolidation. 

Déjà, depuis 2012 le Plan métropolitain d’aménagement et de développement de la Communauté métropolitaine de Montréal a permis de mettre fin à l’empiètement sur le territoire agricole. On parle alors d’une réussite pour 82 municipalités et une population de près de 4 millions de personnes. Mais il faut faire encore mieux. 

Faites-vous entendre!

Alors que la consultation publique sur le territoire et les activités agricoles portera sur trois fascicules et que la première étape prend fin aujourd’hui (le 16 août), celle sur les OGAT prendra fin le 31 août. S’ensuivra une période de délibérations cruciales pour l’avenir du territoire québécois. Peu importe la manière, nous vous appelons à vous faire entendre. 

La consolidation est essentielle, qu’il s’agisse de protéger le territoire pour faire face aux changements climatiques, mais aussi de répondre à la crise de l’habitation. Nous attendons des centaines de milliers de nouveaux ménages au Québec, alors que l’offre de logements est déjà nettement insuffisante. 

Au cœur du déploiement de la PNAAT, les nouvelles OGAT comportent une avancée indéniable: nettement plus de MRC devront faire l’effort d'identifier les secteurs à consolider en priorité et planifier en conséquence. Plus généralement, il s’agit d’un bon pas dans le sens d’une plus grande valorisation de l’aménagement au Québec. Plusieurs autres éléments sont salutaires. Prenons par exemple l’obligation d’identifier et de protéger les corridors écologiques essentiels à la biodiversité dans les schémas d’aménagement des MRC. 

Or, les documents qui font actuellement l’objet de consultations manquent d’objectifs clairs - les nouvelles OGAT ne réfèrent pas explicitement aux finalités de la planification territoriale ajoutées à la LAU en juin - et risquent de créer un régime à double vitesse inquiétant. D’une part, la catégorisation des MRC permettrait à celles du groupe E, qui sont d’ailleurs assez nombreuses, de profiter d’exemptions majeures quant à l'obligation de prévoir la consolidation et de protéger le territoire agricole. 

Par ailleurs, tant dans les OGAT que dans la consultation nationale sur le territoire et les activités agricoles, le gouvernement oppose la protection des meilleures terres (classe 1,2 et 3) à la protection des autres terres. Or, cette classification des terres, réalisée il y a des décennies, est vétuste ou inadaptée à bien des égards. En fait, il faudrait tout simplement viser zéro perte nette du territoire agricole au Québec! Rappelons qu’une bonne partie du territoire agricole est d’une grande valeur écologique, et que les modes de production écologiques appelés à se répandre sont compatibles avec la protection des écosystèmes.

Nous collaborons actuellement avec différents partenaires pour réfléchir à des propositions qui contribueront à ce que les réformes à venir soient à la hauteur des impératifs auxquels nous avons à faire face. Évidemment, Vivre en Ville rendra également publiques ses prises de position au cours des prochaines semaines! 

Une chose est sûre, il faut définitivement tourner le dos à l'étalement et entrer de plain-pied dans l’ère de l’étalement zéro et de la sobriété foncière.