Colombie-Britannique: une province aux commandes des densités minimales

À l'automne 2023, la Colombie-Britannique a fait un choix rare en Amérique du Nord: légiférer directement sur des paramètres de zonage qui relèvent d'ordinaire des municipalités. Deux lois adoptées cette année-là retiennent particulièrement l'attention, soit la fin du zonage exclusif aux maisons individuelles sur une large part du territoire de la province (projet de loi 44), et l'obligation, pour les municipalités, d'appliquer des seuils de densité minimaux autour des points d'accès au transport collectif structurant (projet de loi 47).

Ces deux lois sont aujourd'hui suivies de près, parce qu'elles touchent à des enjeux qui se posent aussi ailleurs: comment articuler densification et transport collectif, comment faire évoluer les milieux où domine la maison individuelle, et jusqu'où un palier supérieur de gouvernement peut intervenir dans des décisions habituellement locales. L'objectif recherché est de construire plus de logements, plus vite, là où le transport collectif est déjà en place.

Cet article porte sur la démarche de la province, sur la réception des municipalités, et sur ce qu'il vaudra la peine d'observer dans les prochaines années, alors que les changements commencent à peine à s'opérer.

Pourquoi agir à l'échelle provinciale plutôt que locale?

La Colombie-Britannique traverse une crise du logement parmi les plus aiguës au pays. À l'automne 2023, la Société canadienne d'hypothèques et de logement estimait qu'il y manquerait 610 000 logements d'ici 2030 pour rétablir l'abordabilité (Evans, 2023). Selon l'association des professionnels de l'immobilier de la province, le prix des habitations y avait augmenté d'environ 40% depuis le début de la pandémie (Wilson, 2023).

À cette pénurie générale s'ajoute un second problème, plus pointu. La province avait investi des milliards dans son réseau structurant de transport collectif. Mais autour de plusieurs stations, le zonage limitait la construction à la maison individuelle, limitant à son tour la proportion de population pouvant être desservie (Sightline Institute, 2024). Selon la province, le zonage restrictif des municipalités, les exigences de stationnement et la lenteur des processus d'approbation freinaient la construction de logements là où elle aurait été la plus utile (Colombie-Britannique. Ministry of Housing, 2023a).

Pour la province, ces problèmes ne pouvaient pas se régler municipalité par municipalité. Chacune, prise individuellement, a peu d'intérêt à densifier davantage que ses voisines. Les retombées d'une telle décision, comme une offre de logements accrue et un allègement de la pression sur les prix, profitent à l'ensemble de la région, alors que les inconvénients réels et perçus restent concentrés localement. Il s’agit là d’un déséquilibre qu'un palier supérieur de gouvernement est en bonne position pour résoudre. 

Dans certains secteurs stratégiques, les processus de planification locale tendaient jusque-là à plafonner la densité, notamment en raison de la résistance au changement des personnes déjà établies. C'est ce constat qui a conduit le gouvernement à imposer des règles communes plutôt que de miser sur les incitatifs ou la concertation (Colombie-Britannique. Ministry of Housing, 2023a).

Ces lois ne sortent pas de nulle part: la Colombie-Britannique est considérée depuis longtemps comme l'une des provinces les plus interventionnistes au Canada en matière d'habitation, un rôle qu'elle joue depuis les années 1970 (Smith, 2024). Elle s'est par ailleurs inspirée d'expériences étrangères qu'elle cite dans ses propres documents de modélisation. L'État de Washington a adopté, au printemps 2023, une loi très similaire au projet de loi 44 (HB 1110) qui oblige désormais ses municipalités à permettre quatre logements par lot, et jusqu'à six près du transport collectif fréquent. La Nouvelle-Zélande, de son côté, avait étendu en 2020 à l'ensemble de ses grandes villes une réforme déjà mise à l'essai à Auckland, en exigeant des immeubles de six étages à distance de marche des stations de transport collectif et en interdisant aux municipalités d'imposer des minimums de stationnement (Colombie-Britannique. Ministry of Housing, 2023b).

Ce que prévoient les nouvelles lois

Le projet de loi 44, que la province désigne par l'acronyme SSMUH (de l'anglais Small-Scale, Multi-Unit Housing), met fin au zonage exclusif aux maisons individuelles dans les municipalités de plus de 5 000 habitants. Sur les lots auparavant réservés à la maison individuelle ou au duplex, il devient possible de construire de plein droit trois logements (sur les petits lots), quatre (sur les lots de plus de 280 mètres carrés), et jusqu'à six à proximité d'un arrêt de transport collectif à service fréquent. Une unité d'habitation accessoire, comme une suite ou une maison de jardin, est désormais permise partout dans la province. Ces projets n'ont plus à passer par une demande de modification de zonage ni par une audience publique (Colombie-Britannique. Ministry of Housing, 2023c).

Le projet de loi 47 encadre quant à lui les secteurs desservis par le transport collectif, les Transit-Oriented Areas (TOA). Autour de 104 points d'accès au transport structurant répartis dans 31 municipalités, ces dernières doivent permettre des coefficients d’occupation du sol (COS) et des hauteurs minimales, organisées en paliers décroissants avec la distance. Plus on s'approche de la station, plus la hauteur et la densité minimales exigées sont élevées. Au cœur des secteurs les mieux desservis de la région de Vancouver, ce plancher atteint une vingtaine d'étages, puis il décroît à mesure qu'on s'éloigne, jusqu'à la limite de 400 ou 800 mètres selon le type de station. À l'intérieur d'un rayon de 400 mètres autour du transport fréquent, les municipalités ne peuvent plus, de surcroît, exiger de minimum de cases de stationnement pour les usages résidentiels (Colombie-Britannique. Ministry of Housing, 2023d). Ce dernier point est un levier intéressant en soi, alors qu'une seule case de stationnement souterrain peut coûter plus de 200 000$ selon les conditions du site, un coût qui se répercute directement sur le prix des logements (Seinen, 2024).

Illustration d'un exemple théorique d'application des zones autour d'un Transit-Oriented Area, issu du «Provincial Policy Manual: Transit-Oriented Areas» (Colombie-Britannique. Ministry of Housing, 2024b)

Les deux lois fixent ainsi des planchers, jamais des plafonds. Mais elles ne le font pas avec la même portée: pour les TOA, ce plancher couvre à la fois le COS et la hauteur, alors que pour le SSMUH, il ne porte que sur le nombre de logements. Les municipalités conservent donc, dans ce dernier cas, une marge de manœuvre sur plusieurs paramètres de zonage, notamment la hauteur et les normes de stationnement au-delà du rayon de 400 mètres mentionné plus haut. Cette marge de manœuvre, propre au SSMUH, s'est révélée un enjeu de mise en œuvre qui sera abordé plus loin.

En accélérant la construction là où le transport collectif est déjà en place, les nouvelles dispositions visent un double gain: une offre résidentielle croissante, et une plus grande proportion de ces logements à distance de marche du transport structurant. Ce potentiel résidentiel inexploité, mentionné plus haut, n'est pas qu'une question d'accès au service. Il comporte aussi un bénéfice financier pour les ménages, du moins dans les TOA. Une étude de Metro Vancouver sur les coûts combinés de logement et de transport montre que les secteurs centraux bien desservis par le réseau SkyTrain affichent des coûts totaux plus bas que plusieurs banlieues, malgré des logements souvent plus chers au centre. Les économies réalisées sur les déplacements y compensent en bonne partie, et parfois plus, la différence de prix au logement. L'étude précise toutefois que cet avantage tient moins à la densité en tant que telle qu'à la présence de logements locatifs à proximité du SkyTrain (Metro Vancouver, 2025).

Il convient de préciser que sur le plan juridique, il s'agit bien de lois, et non de simples orientations: elles modifient les textes qui encadrent les pouvoirs municipaux et ont préséance sur les règlements de zonage locaux. Les municipalités avaient jusqu'au 30 juin 2024, soit environ sept mois après l'adoption des lois, pour modifier leur réglementation et s'y conformer.

Un processus rapide et une réception municipale partagée

L'adoption de ces lois a été rapide, et c'est l'un des aspects les plus critiqués du processus. La province a eu recours à la clôture des débats parlementaires pour accélérer leur passage, et les consultations menées en amont avec le milieu municipal se sont déroulées sous des ententes de confidentialité. Plusieurs municipalités ont ainsi pris connaissance du contenu définitif des lois seulement au moment de leur dépôt à l'Assemblée législative, sans avoir pu en négocier les paramètres au préalable (Union of BC Municipalities, 2023).

L'Union des municipalités de la Colombie-Britannique (UBCM) a exprimé une position nuancée et largement partagée: les besoins en habitation sont réels et la densification autour du transport collectif est pertinente, mais le rythme imposé soulevait des inquiétudes, autant quant à la capacité des équipes municipales d'absorber plusieurs réformes simultanées qu'au regard de l'autonomie locale (UBCM, 2023).

Sur le terrain, les réactions ont couvert un large spectre. Du côté des réticences, certains arguments revenaient plus souvent que d'autres. Plusieurs municipalités reprochaient à la réglementation son caractère uniforme, jugé mal adapté aux réalités locales. D'autres s'inquiétaient de la capacité de leurs infrastructures à absorber une densité grandissante. D'autres encore déploraient la perte d'un levier de négociation: en accordant une plus forte densité d'office, la loi les privait des contributions qu'elles obtenaient jusque-là des promoteurs en échange d'une densité accrue (CBC News, 2024a).

Ces réticences se sont concentrées surtout dans des banlieues aisées de la région de Vancouver, comme West Vancouver, le district de North Vancouver ou Richmond, dont le maire a réclamé un report de cinq ans en invoquant l'effet de la densité sur les quartiers historiques de sa ville (CBC News, 2024b). 

À l'inverse, certaines municipalités qui avaient déjà amorcé une réflexion sur la densification ont adopté la réforme plus aisément. Vancouver, qui constitue une situation à part dans la région, a été l'une des seules villes à conformer son zonage avant l'échéance, balisant à l'avance des éléments comme les normes d'inclusion de logements abordables ou sociaux, et les contributions des promoteurs (Goodman et Brackett, 2024). Au final, près de 90% des municipalités concernées avaient complété les modifications nécessaires à leur règlement de zonage à l'échéance prévue (Colombie-Britannique. Ministry of Housing, 2024a).

Il convient de souligner que cette conformité coexiste avec des résistances bien réelles. Une municipalité pouvait adopter les règlements requis tout en demeurant en désaccord avec la réforme, ou en cherchant à en limiter la portée.

Lorsqu'une municipalité refuse carrément de se conformer, la province dispose d'un dernier recours: désigner elle-même les zones par décret (Colombie-Britannique. Ministry of Housing, 2024a).

Du côté de la population, un sondage indiquait qu'environ 83% de la population britanno-colombienne appuyait le principe de la densification douce dans les quartiers existants, soit la formule du SSMUH (Small Housing BC, 2025). Aucun sondage comparable n'a mesuré l'appui à la densité plus importante prévue dans les TOA; mais à en juger par les résistances documentées plus haut, surtout concentrées autour des hauteurs et des tours, l'adhésion semble plus mince pour cette densité que pour les duplex et triplex permis par le SSMUH. Le débat public s'est d'ailleurs fait en bonne partie en rattrapage, la population découvrant l'ampleur des changements après leur adoption.

Abordabilité résidentielle, valeur foncière, mise en œuvre: trois grandes questions en suspens

Au-delà du processus d'adoption, plusieurs enjeux de fond méritent qu'on s'y attarde: l'abordabilité des nouveaux logements, la captation de la valeur foncière créée par l'augmentation des densités permises, et les barrières, autant réglementaires que financières, qui peuvent freiner la concrétisation de cette densité sur le terrain.

Plus de logements, sans garantie d'abordabilité

Les deux lois créent les conditions pour construire davantage de logements, mais elles n'imposent aucune exigence d'inclusion de logements abordables. Rien ne garantit donc que les nouvelles unités seront accessibles aux ménages à revenus modestes. Dans certains secteurs, la densification pourrait même accentuer le problème alors qu'elle viendrait remplacer des immeubles locatifs existants modérément denses et abordables, au profit de bâtiments neufs offrant plus d'unités, mais plus dispendieuses (CCPA, 2026). Dans les TOA, ce phénomène pourrait d'ailleurs éloigner des locataires à revenus modestes du service de transport collectif dont ils bénéficient à l'heure actuelle.

La province a prévu des mesures parallèles, dont un fonds de protection du parc locatif permettant à des organismes sans but lucratif de racheter des immeubles existants, et un encadrement renforcé des évictions liées à la rénovation. Ces mesures restent néanmoins d'une portée limitée face à l'ampleur du parc locatif touché par un remplacement potentiel. 

Une plus-value qui échappe à la collectivité

L'une des grandes lacunes décriées par des spécialistes du logement est que les lois mises en place ne prévoient aucun mécanisme systémique de récupération de la plus-value foncière. En permettant une densité plus élevée sur un terrain, les politiques du gouvernement viennent en augmenter la valeur avant même qu'un bâtiment y soit construit. Celle-ci est captée par la personne ou l'entreprise propriétaire du terrain, sans plus-value pour la collectivité (Gold, 2023).

Le seul rempart mis en place, dès 2022, par la province est un programme d'acquisition foncière publique près du réseau structurant de transport collectif, doté d'un fonds d'environ 394 millions de dollars et d'une cible de 10 000 logements sur des terrains publics d'ici dix à quinze ans (Colombie-Britannique. Ministry of Housing, 2023e). Comme pour les mesures sur logement abordable, ce programme reste modeste et par ailleurs, il ne change pas la situation des quartiers touchés par le projet de loi 44.

D'autres barrières à lever pour passer à la mise en œuvre

Une conformité réglementaire ne garantit pas toujours, pour autant, une densité réelle sur le terrain. Pour le SSMUH plus particulièrement, la marge de manœuvre que conservent les municipalités sur la hauteur, les marges de recul, l'emprise au sol et le stationnement peut, dans les faits, neutraliser une partie de la densité que la loi visait à permettre. Par exemple, des hauteurs maintenues basses ou des exigences de stationnement élevées suffisent souvent à miner la rentabilité d'un projet de densification. La province a d'ailleurs déjà demandé à au moins une municipalité d'ajuster son règlement pour ces raisons (Delta Optimist, 2025).

Enfin, comme ailleurs au Canada, le financement des infrastructures reste en suspens. La densité est permise, mais les mises à niveau qu'elle rendra nécessaires, comme les réseaux d'aqueduc, d'égout et la voirie, ne trouvent pas toujours de source de financement claire, ce qui est aussi le cas des bonifications aux équipements publics, comme les parcs et les écoles. «Le financement de ces besoins aurait dû être abordé par la province au moment même où elle adoptait une législation autorisant la densification de tant de secteurs», souligne Robert Renger, urbaniste qui propose la captation de la plus-value foncière comme piste de solution (traduction libre, Renger, 2024).

Des effets encore à mesurer

En un peu plus de deux ans, la Colombie-Britannique a fait passer de plein droit la construction de logements dans des milliers de quartiers résidentiels, et a obtenu un taux de conformité élevé de la part de ses municipalités. C'est, en soi, un résultat notable pour une réforme de cette ampleur et de ce rythme.

Il serait néanmoins prématuré de tirer dès maintenant des conclusions sur les effets de ces réformes, alors que le passage du «logement permis» au «logement construit» s'étalera sur plusieurs années et dépendra aussi des conditions du marché. Les retombées réelles, sur l'offre comme sur l'abordabilité, restent donc à mesurer.

Le processus lui-même offre déjà quelques constats utiles. La clarté du cadre légal et la préparation des municipalités comptent tout autant que la loi pour qu'une réforme se traduise sur le terrain, comme le montre le contraste entre les municipalités qui avaient anticipé le changement et celles qui ont dû s'y conformer dans l'urgence et sans conviction.

Alors que d'autres provinces, comme le Québec, partagent plusieurs des défis auxquels la Colombie-Britannique s'est attaquée, il sera pertinent de suivre attentivement la suite de ce dossier.

Références

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